De tidlige år med frie forhold
Det er nok ganske signifikant for udviklingen i forholdet mellem staten og filmkulturen, at filmen helt frem til 1961, hvor Kulturministeriet blev oprettet, i princippet hørte under politiet og Justitsministeriet. Det tog ganske lang tid, før filmen blev en del af en moderne kulturpolitik, og kun gradvist blev restriktionerne afløst af en offensiv støttepolitik.
Filmen blev frem til 1910 mest betragtet som markedsgøgl og underholdning for masserne, og producenter og biografejere havde meget frie forhold. Man skulle ganske vist have tilladelse af den lokale politimyndighed til at vise film, men selvom man også fra det offentliges side kunne vise bekymring overfor filmens mulige skadelige virkning på publikum, var der få restriktioner. De første cirkulærer om filmforevisning fra 1907 (Dinnesen og Kau, s. 29) vidner om filmens øgede plads i den offentlige bevidsthed.
Den danske stumfilms storhedsperiode (1910-1917) vidner om en tid, hvor markedskræfterne herskede, og dansk film uden støtte kunne klare sig på den globale scene. Men i netop den periode begynder statens stadigt stærkere indgriben i filmkulturen. I 1911 udvides biografbevillingssystemet med en forlystelsesafgift på biografbilletter, som i 1920 nåede op på 40 %, og med biografloven af 1922 får vi de første spæde, kulturpolitiske visioner og målsætninger. Biograflovene fra 1922, 1933 og især 1938 cementerer gradvist en aktiv, statslig kulturpolitik, som er præget af en stærk socialdemokratisk-radikal kulturtænkning, der dels ønsker at beskytte dansk kultur mod Hollywoods globale dominans, dels sikrer kunstneriske og oplysende film som alternativ til den rene underholdningsfilm. I slutningen af 30’erne kan man derfor allerede se konturerne af den statslige filmpolitik, som udvikler sig markant til den moderne støttepolitik, der gradvist opbygges i perioden efter 1960.
Biograflovene af 1922 og 1933: Oplysning og kunst til folket
Visionen om og realiseringen af en aktiv filmpolitik tog kun langsomt form. I 1922-loven var der næsten kun pæne intentioner. Betænkningen fra Folketingets biografudvalg formulerer det som ønsket om, ’at der kun forevises film, der kan virke forædlende og belærende på publikum’ (Dinnesen og Kau 1983: 33). I Biografteaterbetænkningen, som gik forud for 1933-loven, lægges der trods alt op til at skærpe betingelserne for biografbevillinger for at sikre, ’at de kulturelt set bedste film kommer befolkningen til gode’ (Dinnesen og Kau 1983: 59). De kulturpolitiske tommelskruer blev dermed sat på biograferne i 1933 med krav til biografrepertoiret, og en ny overskudsafgift blev også indført. Men vigtigst af alt var nok en begyndende økonomisk støttetænkning i forhold til at stimulere dansk film, bl.a. i form af fritagelse for forlystelsesafgift i visse tilfælde, samt de første overvejelser omkring støtte til produktion og distribution af værdifulde danske film. Hvor filmen tidligere af staten blev betragtet som potentielt skadelig underholdning, der skulle reguleres, ser vi i slutningen af 30’erne en kulturelt aktiv stat, som begynder at tænke i filmstøtte som kulturstøtte.
1938-loven: Første fase i udviklingen af en offensiv filmpolitik
Det var loven i 1938, der blev det store gennembrud for en mere offensiv kulturpolitik på filmområdet, men allerede i begyndelsen af 30’erne begyndte nye institutioner at vokse frem, som skulle komme til at understøtte denne nye filmpolitik. Med oprettelsen at Statens Filmcensur i 1913 blev statens blik på film og publikum skærpet, og en del af den afgift, som blev betalt for censuren til staten, blev gradvist kanaliseret over i produktion og distribution af oplysende film. De tidlige faglige, private organisationer, Lærernes Lysbilledforening og Skolernes Filmcentral blev i 1932 fusioneret med det nyoprettede og ligeledes private Dansk Kulturfilm (1932-1966) (Nørrested og Alsted 1987: 680f). Dansk Kulturfilm fik penge fra censurafgiften, og da midler fra staten via Dansk Kulturfilm efterhånden blev kanaliseret over til produktion af oplysende og kulturelt værdifulde film, har vi her kimen til den senere danske filmstøtte.
I 1938-loven lægges de fundamentale spor til den moderne filmpolitik. Det afgørende var, at loven nu både satte institutionel og økonomisk power bag udviklingen af oplysende og kunstneriske film, som staten vurderede, at markedet ikke kunne klare alene. Politikerne kaster for første gang et mere samlet blik på den danske filmbranche og udtænker en filmpolitik, som skal sikre variation og balance i udbuddet. Det skete ved afgiftsfritagelse eller -nedsættelse for særlige typer af film, det skete ved direkte produktionsstøtte, og det skete ved, at produktionsselskaberne fik mulighed for biografdrift. I praksis var en række af disse ting allerede sat i værk, men nu fik de lovopbakning, og samtidig blev fortolkningen af hvilke film, der kunne få støtte, gradvist udvidet. Hvor det til at begynde med kun var oplysende, dvs. dokumentariske film, blev det i løbet af 1940’erne også i høj grad kunstnerisk værdifulde spillefilm, der kunne få støtte.
Den klassiske filmkultur og staten – 1938-lovens institutioner
Der er endnu langt fra den første mere visionære filmlov i 1938 til realiseringen af den filmpolitik, som ligger i svøb i dens formuleringer. Men vi ser fra 1930’erne og frem institutionerne skyde op, som instrumenter for de forskellige aspekter af den statslige filmpolitik. Dansk Kulturfilm bliver en central faktor i produktionen af dokumentarfilm i hele den periode, som kaldes dansk dokumentarfilms guldalder. Oprettelsen af Statens Filmcentral i 1938 signalerer en mindst ligeså væsentlig styrkelse af distributionen af disse film, og fra omkring årsskiftet 1958/59 bliver SFC også den centrale institution for produktion af danske dokumentarfilm. Men dertil kommer under besættelsens dokumentarfilmboom også Beskæftigelsesfilmudvalget og Ministeriernes Filmudvalg (1941-1966).
Støtten til oprettelsen af Det Danske Filmmuseum i 1941 vidner også om en større helhedstænkning: filmen var blevet bevaringsværdig, og det var vigtigt, at staten gik ind også på dette område. Sammenlagt vidner disse institutioner om en statslig satsning på filmproduktion og filmdistribution, som i det væsentlige var fokuseret på oplysende og dokumentariske film. Spillefilmene kunne få lidt afgiftsfritagelse og lidt produktionsstøtte, men her var det endnu i høj grad markedet, der styrede.
Kimen til en filmpolitik, der på den ene side afspejler forholdene i den klassiske filmkultur, men samtidig peger længere frem, ser vi imidlertid i endnu højere grad i to andre organisationer, Filmsrådet og Filmsfonden. Især den sidste af disse er et nybrud, fordi Filmsfonden skulle kunne yde direkte støtte til produktion af både oplysende og kunstnerisk værdifulde film ved hjælp af de forskellige afgifter, film i biograferne var pålagt. I realiteten var der meget få midler til støtte til film, og især meget få midler til støtte af spillefilm, men oprettelsen af de to institutioner, og princippet om produktionsstøtte blev forhandlet igennem af den socialdemokratisk-radikale regering under stærk diskussion med de borgerlige partier, som var skeptiske overfor indgreb i markedet også på dette område (Bondebjerg 2005: 59f og Dinnesen og Kau 1983: 158f).
1960’erne: En moderne filmkultur bliver til
Med udviklingen af filminstitutionerne og de filmpolitiske tiltag fra 1938 og frem til 1960 var situationen den, da tv brød igennem og krisen for den klassiske danske filmkultur for alvor meldte sig, at linjerne i en fremtidig statslig filmpolitik havde vundet hævd. I den ene ende var der indirekte økonomiske støtte i form af afgiftsfritagelser eller afgiftsnedsættelser, og i den anden ende var der direkte produktionsstøtte til visse typer af film. Midt imellem var der institutioner, som skulle sørge for filmoplysning, filmdistribution eller for direkte statsstøttet oplysende filmproduktion. Men filmpolitikken skulle snart vise sig både for spredt og for svag til at klare de kriser og ændringer i filmkulturen, som 1960’erne indvarslede.
Antallet af biografer og solgte biografbilletter styrtdykkede efter 1960. Den styrkelse af den statslige støttepolitik, som indførtes i slutningen af 1940’erne med bl.a. forhøjelse af midlerne til støtte af dansk film og sænkning af afgifterne, som medvirkede til 1950’ernes filmboom med masser af danske filmserier og en vis kunstnerisk fornyelse, viste sig hurtigt helt utilstrækkelig. Nu var statsstøtte til dansk film ikke længere et spørgsmål om at stimulere produktionen af oplysende og kunstneriske film, nu var det selve filmkulturens eksistens, der var på spil. Det var den nye mediekultur med tv i spidsen og den øgede globale konkurrence, der bragte biograferne og den nationale filmkultur i defensiven. Skulle en film klare sig på markedet, skulle mindst ½ mio. mennesker løse billet i biografen. Det var kun et fåtal af de danske film, der kunne klare det, og kun de mest populære underholdningsfilm. Samtidig havde dokumentarfilmen for længst mistet sin position i biografen.
I den kulturpolitiske redegørelse, som lagde grunden til den nye filmlov i 1964 og med afgørende kraft i loven fra 1972, skiftede den kulturpolitiske diskurs. Det var ikke nok at reparere på skævhederne, man måtte i stedet bygge på en antagelse om’ at hvis man ønskede at skabe mulighed for produktion af kunstnerisk værdifulde film, måtte man interessere sig for at forbedre filmbranchens økonomi helt generelt ud fra den antagelse, at der ikke vil blive produceret filmkunst her i landet, hvis der intet produktionsapparat er (En kulturpolitisk redegørelse, 1969:117).
Filmlovene af 1964 og 1972: Sammenhæng, kunststøtte og nye institutioner
Før 1972-loven samlede det hele, var der vigtige tilløb til nybrud. Filmloven fra maj 1964 var en tydelig forløber, bl.a. fordi behovet for ikke bare at støtte den kunstneriske spillefilm men også dokumentarfilmen både som selvstændig kunstart og oplysning blev fremhævet (Bondebjerg, 2011). Oprettelsen af Kortfilmrådet i 1965 skulle være med til at sikre dette, i samarbejde med SFC, og til at understøtte dette arbejde lykkedes det også for første gang at lave en co-produktionsaftale med DR. Endnu en nyskabelse i perioden før 1972 var Workshoppen, et sted for alternative græsrodsfilm med støtte fra Filmfonden og DR. Vi ser altså for første gang et kulturelt samarbejde i offentlig regi mellem film- og tv-kulturen.
Med Lov om film og biografer af 7. juni 1972 blev en sammenhængende, offensiv filmpolitik omsider skabt, og i stedet for Filmfonden og Filmrådet fik vi Det Danske Filminstitut, som sammen med Statens Filmcentral fik det samlede ansvar for administrationen af den offentlige filmpolitik og filmstøtte. Med det greb styrkede man både markedet og branchen, ved at ophæve billetafgiften (i 1975) og bevillingssystemet til biografer og dermed styrke markedskræfterne i biograf- og distributionsleddet. Filmkunsten blev styrket ved at indføre et konsulentsystem, som skulle sikre mangfoldigheden i dansk filmkultur. Tanken bag konsulentsystemet var, at det personlige ansvar for kvalitet, sikret via flere konsulenter, som normalt kun sad i 3 år, var bedre end beslutninger om støtte i kommissioner og udvalg.
Afgørende for udviklingen i dansk filmkultur blev også, at Den Danske Filmskole blev oprettet i 1966. Fra indledningsvis at uddanne manuskriptforfattere, instruktører og lydfolk udvidede den efterhånden sit uddannelsesfelt til også at omfatte filmproducenter og klippere og siden også en tv-linje. Skolens elever har sat deres afgørende præg på det kvalitetsløft i dansk film, som vi oplever især efter midten af 1980’erne.
I 1972 blev ideerne bag Workshoppen ført videre i Det danske Filmværksted og senere også i de regionale filmværksteder, f.eks. Det Danske Videoværksted i Haderslev. Den moderne filmkultur og dens institutioner, som blev etableret og underbygget ved lov i 1972, var således både national og regional, og den omfattede en politik for alle filmtyper og genrer samt for filmens liv fra ide til distribution.
Revisioner i 1982 og 1989
Filmloven af 1972 blev revideret flere gange inden en ny samlet lov i 1997 ændrede det hele afgørende. Loven i 1972 kan på mange måder opfattes som en kunststøttelov, dvs. en lov hvor de offentlige midler skulle støtte de film som ikke kunne klare sig kommercielt. Men i løbet af 1980’erne blev det ganske klart, at også de mere populære danske film havde svært ved at klare sig. Konkurrencen fra tv blev øget med videoens gennembrud som populært hjemmemedie. I 1982 tilførte man derfor markant flere penge til dansk film og 25 % af midlerne blev afsat til børne- og ungdomsfilm. Men måske endnu vigtigere var indførelsen af 50/50-ordningen i 1989 som supplement til konsulentordningen. I den nye ordning kunne mere kommercielle og populære film få 50 % støtte (dog max. 3,5 mio). Staten var dermed gået direkte ind for at stimulere branchen og den populære og brede film. I 1997 blev ordningen videreført som en 60/40-ordning, dvs. at staten øgede sit bidrag til denne type film.
Den globale og digitale udfordring – filmloven af 1997
Dansk filmkultur før 1970 var kun i meget ringe omfang præget af internationalt udsyn og samarbejde. Det var få film, der rejste udenlands eller gjorde sig gældende med priser i udlandet og på festivaler. Men efter den danske indtræden i EF (siden EU) i 1972 og den gradvise udbygning af også det kulturpolitiske samarbejde her og i nordisk regi, gør globaliseringen sit indtog i dansk film, forstået på den måde at dansk film ikke bare præges udefra, men også ved at dansk film slår igennem internationalt. Oprettelsen af Nordisk Film og TV Fond i 1990 er et noget senere resultat af den proces, som startede i 1970’erne, men udviklingen kan bl.a. spores gennem den internationale succes, som først Gabriel Axel og Bille August sætter i gang med deres Oscarvindere i henholdsvis 1987 og 1988, og som Dogme95 siden bragte videre. Disse nøglebegivenheder peger frem mod en øget internationalisering af både dansk spillefilm og dansk dokumentarfilm, noget som bl.a. afspejler sig i en stigning i antallet af co-produktioner, festival-deltagelse, priser og international distribution. Efter år 2000 ser man også et stigende antal danske instruktører lave film i udlandet.
Globaliseringen og den nye digitale mediekultur fik afgørende betydning for den nye filmlov og omstruktureringen af statens filminstitutioner, som skete i 1997. Her blev de tre centrale institutioner Det Danske Filminstitut, Statens Filmcentral og Det Danske Filmmuseum fusioneret til enhedsorganisationen Det Danske Filminstitut (DFI) og flyttede sammen i Filmhuset i Gothersgade, midt i København. Organisationen blev professionaliseret, støttevolumen mere end fordoblet, og der blev satset endnu mere på udvikling, distribution, digitalisering og nye medier. I både filmloven fra 1997 og endnu mere i Regeringens redegørelse til Folketinget om Kulturpolitik, som kom 4/11 1997, er internationalisering et markant omdrejningspunkt. Her ses internationaliseringen og de globale udvekslingsprocesser i det væsentlige som en berigelse af dansk kultur (Bondebjerg, 2011). Selve forestillingen om, hvad en dansk film er, blev også afgørende ændret i denne periode, bl.a. med udgangspunkt i Lars von Triers rent engelsksprogede film. En del af DFI er den europæiske Media Desk, som formidler europæisk samarbejde, og det er heller ikke nogen tilfældighed, at European Documentary Network (EDN) har hovedsæde i Filmhuset i København.
Filmstills
Referencer
Bondebjerg, Ib (2005): Filmen og det moderne. Filmgenrer og filmkultur i Danmark 1940-1975. København: Gyldendal.
Bondebjerg, Ib (2011): Virkelighedsbilleder. Den moderne danske dokumentarfilm. Frederiksberg: Forlaget Samfundslitteratur.
Dinnesen, Niels Jørgen og Kau, Edvin (1983): Filmen i Danmark. København: Akademisk forlag.
Nørrested, Carl og Alsted, Christian (1987): Kortfilmen og staten. København: Forlaget Eventus.
Schepelern, Peter (red. 2001): 100 års dansk film. København: Rosinante.